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目前，我国数据要素政策体系已逐步建立。在“数据二十条”基础上，国家部委积极出台各领域政策，各地初步形成“基础制度+细分领域政策”的数据要素政策体系。未来，随着政策的进一步落地实施，将呈现数据基础制度加快落地、公共数据授权运营走深走实、数据交易生态逐步建立、数据应用场景持续丰富的发展趋势。

一、我国数据要素政策的演进

我国数据要素政策体系经历了从探索阶段到确立阶段，再到体系化建设阶段的发展历程。这一过程充分体现了国家对数据要素在数字经济发展中的积极部署。

探索阶段（2015—2018年）：此阶段属于大数据发展阶段，尚未出台关于数据要素的政策制度，但中共中央政治局2017年12月8日下午就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，习近平总书记提出，要构建以数据为关键要素的数字经济。而《促进大数据发展行动纲要》提出的“数据是国家基础性战略资源”标志着数据价值首次在国家层面获得认可。此后，党的十九大报告提出推动大数据和实体经济深度融合，各领域也相继发布了一系列推动行业大数据应用的政策。这些政策都为后续数据基础制度的构建奠定了基础。

确立阶段（2019—2021年）：党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与收益分配，随后《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据作为一种新型生产要素正式确立。此阶段，我国数据基础制度建设进入实质性推进阶段。《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》正式颁布实施，加之《中华人民共和国网络安全法》，这几部法律为数据的收集、处理、使用提供了明确的法律框架，确立了数据权属、数据保护和数据责任的基本规则。同时，政府还发布了一系列指导意见和行动计划，例如《建设高标准市场体系行动方案》提出数据资源产权的概念及方向要求，《国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》等关于加强数字经济治理的政策文件进一步明确了数据要素在经济发展中的重要地位和作用。

体系化建设阶段（2022年至今）：《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）的发布，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个方面构建了数据基础制度的“四梁八柱”。“数据二十条”出台之后，各领域相继发布了多部与数据要素相关的政策文件。由此，我国数据基础制度进入了一个全新的、体系化的建设阶段，为充分发挥数据要素作用、赋能实体经济、推动高质量发展提供了制度保障。

二、数据资产政策初步建立

当前，我国已经形成以“数据二十条”为基础，细分领域政策为支撑的“1+N”制度体系。“数据二十条”明确了数据要素市场制度建设的基本框架，各部委结合工作职责加快推进细分领域政策落地。财政部高度重视数据资产管理，自2023年8月先后出台了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》《关于加强数据资产管理的指导意见》《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》等，旨在规范企业数据资源相关会计处理，强化相关会计信息披露，有序推进数据资产化，加强对数据资产全过程的管理，更好地发挥数据资产的价值。国家网信办不断出台促进和规范数据跨境流动的政策文件，2024年3月发布的《促进和规范数据跨境流动规定》，旨在对数据出境安全评估、个人信息出境标准合同、个人信息保护认证等数据出境制度的施行进行调整，保障数据安全，保护个人信息权益，促进数据依法有序自由流动。国家数据局等部门印发的《“数据要素x”三年行动计划（2024—2026年）》，着眼于数据要素“协同优化、复用增效、融合创新”的乘数效应发挥，强调紧密围绕市场需求、应用需求，做到最大限度激发数据要素潜力，支撑经济社会转型发展。国家知识产权局大力推进数据知识产权登记，先后印发《数据知识产权地方试点工作指引（试行）》《国家知识产权局办公室关于深化数据知识产权地方试点工作的通知》，确定了两批共17个数据知识产权试点地方，并将“建立健全数据知识产权登记管理体系，提高登记质量，加强数据知识产权保护和运用”作为地方试点工作的重要目标。

三、地方数据要素政策的实践

地方推动建立“基础制度+领域政策”的数据要素制度体系。在国家政策的宏观指导下，各地纷纷结合本地实际情况，出台了一系列与数据要素紧密相关的政策文件，并进行了积极探索。当前，地方数据要素政策实践主要呈现四大特点。

一是在数据基础制度的完善上，各地通过制定数据条例积极响应“数据二十条”等政策要求，不断加强数据保护与利用的立法和制度保障。特别是上海、深圳、重庆等地已经率先制定了数据条例，从地方立法层面为数据要素市场的发展提供了坚实的法律支撑。同时，各地还加快制定地方版“数据二十条”，进一步推动数据要素市场体系的完善。例如，北京市《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》、上海市《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》、江苏省《关于推进数据基础制度建设更好发挥数据要素作用的实施意见》等。

二是各地密集出台细分领域政策，更多关注公共数据。例如，上海、山东等地发布的公共数据开放办法，浙江、天津等地发布的公共数据授权运营办法。此外，各地还积极探索数据产权登记、流通交易等制度创新，进一步释放数据要素的市场活力。例如《北京市数据知识产权登记管理办法（试行）》《浙江省数据知识产权登记办法（试行）》《贵州省数据流通交易管理办法（试行）》《深圳市数据交易管理暂行办法》等。

三是在数据要素政策的创新上，部分地市、区县的表现尤为突出，甚至快于省级层面。以深圳福田区为例，该区在2024年1月率先出台了全国首个区县级公共数据授权运营管理办法，走在了全国前列。相比之下，广东省和深圳市尚未出台相关公共数据授权运营办法。

四是从政策倾向性来看，地方政策更加侧重于推动数据要素的应用与发展。然而，在数据要素的收益分配、安全治理等方面，相关政策仍需进一步完善。这些政策对于推动数据要素的开发利用具有不可或缺的作用，未来也应成为政策制定的重点关注内容。

四、数据要素政策的发展趋势分析

1. 数据基础制度加快落地

未来，我国将继续完善数据基础制度体系，推动“1+N+X”的数据要素制度体系不断完善。同时，贯穿全生命周期的数据监管制度也将逐步建立，确保数据在采集、处理、流通、使用等各个环节的规范性和安全性。同时，国家数据局将以制度建设为主线，陆续印发数据产权、数据流通、收益分配、安全治理、公共数据开发利用、企业数据开发利用、数字经济高质量发展、数据基础设施建设指引等制度文件，加大政策供给，推动我国海量数据优势转化为国家竞争新优势。

2. 公共数据授权运营走深走实

在政策、技术和机制的协同推动下，公共数据授权运营将进一步深化。例如，浙江省在《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》指引下，依托一体化智能化公共数据平台，在省市县三级政府建立了公共数据授权运营管理工作协调机制，形成了独具特色的公共数据授权运营模式。未来，随着各地公共数据授权的逐步推进，关于运营过程中的收益分配、收益反哺机制等相关政策将更加明确，为数据要素市场的健康发展提供有力支撑。

3. 数据交易生态逐步建立

未来，我国将加快构建场内场外相结合的数据交易制度体系，推动全国一体化数据交易场所体系的建立。通过场内场外交易的结合，可以更加全面地满足不同类型、不同规模的数据交易需求，提高数据交易的灵活性和便捷性。同时，我国还将推动“国家级+区域级+行业级”数据交易场所在内的全国一体化数据交易场所体系的建立，实现全国范围内的数据交易互联互通，提高数据交易的效率和公平性，进一步推动数据价值的释放。此外，发展数商新业态，推动数据产业集群发展也是未来政策的重要发展趋势。例如，浙江省在2024年5月出台《关于推进浙江数商高质量发展的实施意见》，加快打造“浙江数商”，推动形成规范、高效的数据交易生态。

4. 数据应用场景持续丰富

数据应用场景的丰富和拓展是数据要素价值实现的重要途径。未来，我国将继续推动数据应用场景的创新和丰富，覆盖领域从传统的金融、电商、物流等扩展到智能制造、智慧城市、医疗健康、人工智能等新兴领域。同时，数据的融合场景也将变得更加重要，不同领域、不同行业的数据将实现跨界融合，产生新的应用价值。此外，未来在数据应用场景开发利用中，企业创新主体地位进一步凸显，作为数据应用的主要推动者和实践者，企业将不断探索新的数据应用场景，推动数据技术与实体经济深度融合。通过企业的创新实践，数据要素将在实体经济中得到更广泛的应用，推动产业转型升级，提升经济发展的质量和效益。

五、国家发改委/国家数据局重要政策一览表

国家发展改革委等部门关于深入实施“东数西算”工程 加快构建全国一体化算力网的实施意见    2023.12.29

国家数据局等部门关于印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》的通知    2024.01.04

国家发展改革委 国家数据局关于印发《数字经济促进共同富裕实施方案》的通知    2024.01.05

国家发展改革委 国家数据局 财政部 自然资源部关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见    2024.05.20

国家发展改革委等部门关于印发《国家数据标准体系建设指南》的通知    2024.10.08

国家数据局关于印发《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》的通知    2024.11.23

国家数据局等部门关于促进企业数据资源开发利用的意见    2024.12.25

国家发展改革委等部门关于促进数据产业高质量发展的指导意见    2024.12.30

国家发展改革委 国家数据局 工业和信息化部关于印发《国家数据基础设施建设指引》的通知    2025.01.06

国家发展改革委等部门关于促进数据标注产业高质量发展的实施意见    2025.01.13

国家发展改革委等部门印发《关于完善数据流通安全治理 更好促进数据要素市场化价值化的实施方案》的通知    2025.01.15

国家发展改革委 国家数据局关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知    2025.01.20

国家发展改革委 国家数据局关于印发《公共数据资源登记管理暂行办法》的通知    2025.01.20

国家发展改革委 国家数据局关于印发《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》的通知    2025.01.20

国家数据局综合司 公安部办公厅关于印发《全国数据资源统计调查制度》的通知    2025.02.21

国家数据局综合司关于组织开展2025年可信数据空间创新发展试点工作的通知    2025.04.07

（本文作者：朱幼平）